对宁波市大气污染防治条例草案的说明
对《宁波市大气污染防治条例》(草案)的说明
一、立法的必要性
大气污染防治工作事关人民群众的身体健康,是生态文明建设的重要内容。2000年4月29日,全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气法》)。2003年6月27日,省人大常委会审议通过了《浙江省大气污染防治条例》(以下简称《大气条例》)。
《大气法》和《大气条例》的实施，为我市大气污染防治工作提供了重要的法制保障。自2000年以来，我市采取了一系列大气污染防治措施。主要有：(1)燃煤电厂开展脱硫、脱硝以及高效除尘改造;(2)燃煤等高污染燃料的锅炉、窑炉实施清洁能源替代;(3)石化等重点行业开展挥发性有机物治理;(4)对工地和道路扬尘实施监管;(5)严格执行国家机动车排放标准，实施油品升级，推进机动车环保标志管理，并通过采取划定限行区域、经济补偿等方式，大力淘汰黄标车。
然而，2001年到2010年，我市大气环境质量与全国其他大多数城市一样，仍呈逐年下降趋势。对照老标准，达标比例(天数)从96.9%(354天)下降到86.6%(316天)。2012年2月，国家环保部发布了新修订的《环境空气质量标准》(GB3095-2012),新增PM2.5、一氧化碳、臭氧等污染因子为环境空气质量的评价指标，并于2013年1月1日开始实施。对照新标准，2013年我市大气环境质量达标天数占75.3%，在六项空气污染物基本项目中，PM2.5超标严重。其中，2013年上半年，我市空气质量不达标的天数中，PM2.5为首要污染物的天数占83.3%。特别是2013年12月，受全国大范围灰霾天气影响，本市PM2.5月均浓度比国家空气质量二级标准高出2.86倍。因此，实现我市空气质量达标的关键是做好PM2.5的防治工作。为加大大气污染防治力度，2013年6月14日，国务院召开常务会议专门研究部署了大气污染防治十条措施;同年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》(国发[2013]37号)，提出用十年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。为实现上述目标，确定了调整优化产业结构、加快调整能源结构、统筹区域环境治理等十项具体措施，并明确要求地方结合实际制定大气污染防治的法规、规章。为贯彻落实国务院《大气污染防治行动计划》，市政府于5月30日发布《宁波市大气污染防治行动计划(2014-2017)》(甬政发〔2014〕49号)，明确要求到2017年我市空气质量明显改善，重污染天数较大幅度减少，PM2.5年均浓度比2013年下降18%以上，市中心城区降尘强度比2013年下降20%以上。为了上述目标的实现，本次立法聚焦PM2.5污染防治。
根据“宁波市PM2.5污染特征与大气监测网络优化”课题研究，我市工业(包括燃煤、挥发性有机物等)、机动车船、扬尘的PM2.5贡献率分别占到47%、22%、11%。对此，我市将燃煤总量控制、工业废气防治、机动车船大气污染防治以及扬尘治理等方面防治工作作为《条例》需要规范的重点。其中在燃煤污染防治方面，制定了燃煤消费总量控制、集中供热、禁燃区建设等制度;在其他工业污染防治方面，制定了生产废气控制、VOC控制、管道泄漏检测和维修等制度;在机动车船污染防治方面，制定了城市公共交通与宁波港内部使用车辆使用新能源、港口码头进出港船舶使用低硫油和岸电、提升在用成品油品质等制度;在扬尘污染防治方面，设计了建设施工、交通运输、堆场、矿山开采等方面的扬尘治理措施等。
二、《条例(草案)》的起草过程
2013年年初和年初，市人大常委会将《条例》立法工作列为当年立法调研项目，年初列为立法制定项目。
自2013年开始，市人大常委会城建环资工委、法工委，市法制办、市环保局就大气污染防治地方立法进行了大量的调研和论证。市环保局充分听取了社会各界以及法律专家的意见，并形成了《条例(草案)》。5月，市法制办开始介入有关立法工作，并组织听取了市相关行政管理部门、县(市)区人民政府等方面的意见。针对各方面提出的意见，市法制办对《条例(草案)》进行了修改、完善，并将有关重要事项提请市政府常务会议予以了明确。在此期间，市法制办和环保局还就《条例(草案)》修订有关事项与市人大城建环保委、市人大法工委进行了多次沟通。8月3日，经市政府常务会议讨论通过，形成目前的《条例(草案)》。
三、《条例(草案)》主要问题的说明
(一)关于削减高污染燃料消费总量(见第23条、第24条、第25条)
我市燃煤总量居高不下。据统计，我市2011年-规上企业煤炭消费量分别高达4327.36万吨、4001.43万吨、4234.6万吨、3867.8万吨。能源的大量消费，特别是煤炭燃烧排放了大量的二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等污染物。全市SO2、NOx排放总量历年来位居省内第一。从国际经验来看，控制能源消费总量、推进清洁能源替代是改善大气环境质量的根本措施。《条例(草案)》设定了有关防治措施：一是设定了实施燃煤消费总量控制的规定，除提出我市合理控制能源消费总量的总体要求外，要求有关部门制定和落实煤炭消费总量削减目标和控制措施，力争到2017年实现全市非电煤炭消费总量比2012年削减10%。二是规定除向区域集中供热和热电联产、垃圾焚烧发电和生物质发电项目外，我市禁止新建、扩建高污染燃料电厂;禁止新建、扩建20蒸吨/小时【含】以下高污染燃料锅炉;禁止自备热力供应站新建、扩建配套发电机组。三是规定采取扩大禁燃区范围、禁止销售高硫分高灰分燃煤、集中供热和天然气覆盖地区禁建高污染燃料锅炉、企业自备燃煤电厂机组达到重点地区特别排放限值要求等措施。
(二)关于产业结构调整和高污染行业淘汰(见第11条、第12条)
研究表明，我市工业污染排放PM2.5贡献率约占到47%，包括工业锅炉、电厂排放、工业生产过程等，为我市大气PM2.5污染的主要来源。所以，调整产业结构，逐步淘汰高污染、高耗能的产业是我市大气污染防治的重要途径，也是实现转型发展的必由之路。为此，《条例(草案)》专门规定了三个条款，具体包括以下措施：一是规定严格控制污染大气的产业发展，禁止新建、改建、扩建严重污染大气的项目。要求市经信委等部门应当逐步优化产业布局，将排放大气污染物的产业项目安排在工业园区内。工业园区管理机构应当完善相关环境基础设施，指导、监督企业减少大气污染物排放。二是规定要求市经信委等部门制定产业结构升级规划、大气污染行业退出计划和严重污染大气环境的生产工艺、设备和产品的淘汰名录，以减少污染存量。三是对新建污染项目加强准入控制，要求项目排放量必须按照规定实施减量替代，以控制新建项目排污总量的增加。
(三)关于挥发性有机物污染防治(见第29条、第30条)
按照世界卫生组织的定义，挥发性有机物是指在常温下以蒸汽形式存在于空气中的，沸点在50℃-260℃之间的各种有机物，如苯系物、氟利昂系列、石油烃化合物等。PM2.5包括一次颗粒物和二次颗粒物，挥发性有机物是形成二次颗粒物的气态前体主要污染物。据分析，二次颗粒物对人体健康的危害更大。而我市炼油、化工以及造船业等行业产生的挥发性有机物，总量占到全省的一半左右，因此，加强挥发性有机物防治显得尤为重要。考虑到挥发性有机物种类繁多，涉及的行业、工艺众多，排放差异大，《条例(草案)》采取了源头预防和生产过程控制相结合的综合性措施来防治挥发性有机物污染。一是加强源头防治，鼓励生产、使用低毒低挥发性有机物含量的原料和产品。二是要求有挥发性有机物排放的生产经营活动须在密闭的空间或设备中进行，同时设置废气收集和处理系统;三是要求石化等行业建立泄漏检测与修复制度，有效防范和处置泄漏事故。
(四)关于机动车船等移动源的大气污染防治(见第35条、第36条、第37条、第38条)
我市机动车保有量持续增加，2013年我市机动车保有量达204万辆，排放产生的颗粒物及氮氧化物、有机污染物形成二次污染成为影响城市空气质量的主要因素之一。研究表明，我市机动车船等移动源污染物的排放对PM2.5的贡献占比约为22%。为有效防治机动车船对大气环境的污染，我市于2011年1月1日起实施了《宁波市机动车排气污染防治管理办法》，于3月1日起施行了《浙江省机动车排气污染防治条例》。近期，国家、省和我市又出台了一系列有效政策，因此有必要将其纳入地方性法规中加以固化。为此，《条例(草案)》为补充《省条例》的不足，结合宁波实际作了如下规定：一是推进进入宁波港区的船舶使用低硫油和采用岸基供电方式。宁波港内的船舶如能使用低硫油，靠泊船舶采用岸基供电，将会明显减少大气污染物的排放，但目前低硫油生产储备和岸基设施建设都处于探索阶段，对此，《条例(草案)》只作了较原则的规定。二是授权市人民政府根据城市发展规模和大气环境质量状况，采取相应措施合理控制机动车保有量，同时为规范政府行政行为，对出台相关政策作了程序上的规定。三是规定我市提前执行国家阶段性机动车、船舶和非道路移动机械污染物排放标准，提前供应符合国家下一阶段机动车船排放标准的成品油，实施更严格的环保标志管理等措施。四是规定本市实施机动车环保检验合格标志制度和高污染机动车限行措施。2013年8月份以来，我市实施并不断强化高污染机动车区域限行措施，在淘汰8.3万辆高污染机动车方面发挥了积极作用。本次修订将高污染机动车限行措施上升为法规规范。
(五)关于环境信息发布的问题(见第18条、第20条、第21条)
环境信息公开是保障公众环境知情权的基本手段和公众监督机制的重要内容。《条例(草案)》从政府和企业两个层面对环境信息发布作了规范。一是明确政府信息发布责任。要求市和县(市)区人民政府统一发布本辖区内的大气环境质量信息，定期公布重点监管单位的监督监测信息。二是推进企业环境信息公开。规定大气污染物排放重点监管单位应当定期主动发布企业排污信息。三是规定环境保护主管部门将企业环境违法信息记入企业信用信息公示系统，定期向社会公布违法者名单。通过建立企业环境信息发布制度，一方面可对企业排污行为进行约束，另一方面也为公众参与和监督环保工作提供制度保障。
(六)关于大气污染的执法监管(见第64条、第65条、第66条)
目前，环保领域普遍存在违法成本低、执法成本高以及执法难的问题。由于违法成本低，一些企业宁可违法被罚，也不愿意采取大气污染防治措施。为了提高执法效率，加大惩处力度，《条例(草案)》规定了以下措施：一是规定对超标和超总量排放、无排污许可证排放、开启烟气旁路排放、不正常使用废气处理设施排放、发生管道泄漏不及时修复排放等违法排放行为实施按日计罚。二是规定对被政府停业关闭和被环保部门停产整治的企业，实施停电停水措施。对少数违法单位拒不执行停产决定的情形，目前政府及环保部门缺乏有效的制约措施，需要相关部门予以配合方能真正实现停产。为此，《条例(草案)》规定了停电、停水措施。三是规定对未经环评审批违法建设或违法生产拒不停建或停产、未取得排污许可违法排污拒不停止排污、拒绝监管部门现场检查或调查、损毁监测设施或伪造销毁监测数据证据、采取规避监管方式排污、延误最佳处置时机导致环境污染或者污染扩大、拒不配合当地政府采取重污染天气应急响应措施等行为移送公安机关依法处理。
四、其它情况说明
鉴于目前上位法以及我市行政体制改革方案尚未出台，本条例是在尊重现有法律和行政体制的前提下对我市负有大气环境保护监督管理职责的部门职责作原则性的规定。但现有的大气污染防治监管体制暴露出主体不明、责任不清等诸多问题，难以有效形成大气污染防治的合力。建议在上位法出台和我市行政体制改革方案明确后，在权限容许的情况下，对我市负有大气环境保护监督管理职责的部门职责再作合理的调整和进一步细化。