行政机关公务员处分条例条文释义(二)
《行政机关公务员处分条例》的第二大目的，就叫规范行政机关公务员的行为。简单地说，它划定了公务员的行为禁区。在本讲座当中，我把它概括为七大类型的行为禁区。保证行政机关公务员依法履行职责。行政机关的职能归根到底，是由行政机关的公务员来履行的。所以，《行政机关公务员处分条例》的第三大目的，就是保证行政机关及其公务员依法履行职责。
这里面有一个问题，根据《公务员法》，公务员的范围包括七大类型机关的公务员，为什么单单出台一部《行政机关公务员处分条例》?我给大家稍微做一点简单的解释，这也是作为导言的一部分内容。
各位，根据《公务员法》，公务员的范围比1993年的《国家公务员暂行条例》相比，范围的确是扩大了。包括七大类型机关的工作人员。比如说，它包括党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、法院、检察院的机关、民主党派、工商联机关的工作人员。为什么单单出台一部《行政机关公务员处分条例》呢?基本的解释有两条。第一，行政权利最强大、最持续、最具渗透性。行政机关的公务员在整个公务员队伍当中占绝大部分，大概占到60%以上。所以，有效地约束行政权利，有效地约束行政机关的公务员，对加强整个公务员的监督机制至关重要。可以说，它发挥了一个决定性的作用。
第二个解释，这是由立法的惯性使然。什么叫立法的惯性呢?《行政机关公务员处分条例》是2007年4月4号，国务院第173次常务会议通过的。这个《行政机关公务员处分条例》于2007年6月1号开始实施。大家可能要问，这部《行政机关公务员处分条例》是哪年开始起草的呢?1997年《国家<行政机关公务员处分条例>(草案)》已经开始起草了。三年之后，也就是2000年的时候，国家《行政机关公务员处分条例》送审稿，所谓送到国务院进行审议的送审稿，即已经提交上去了。大家应该知道，2000年的时候，中国的《公务员法》还没有开始起草。2005年的时候，《公务员法》出台。换句话说，《行政机关公务员处分条例》草案的起草过程跟《公务员法》起草过程基本上是一个并行的过程;而且《行政机关公务员处分条例》起草的时间比《公务员法》起草的时间更长。换句话说，《行政机关公务员处分条例》先起草，从1997年才开始起草。《公务员法》是从2002年的3月份，也就是五年之后，才开始起草的。简单地说，《国家<行政机关公务员处分条例>(草案)》，以前已经有一个良好的基础，所以现在优先把《行政机关公务员处分条例》把它制定出来，可以说是发乎天道，胜乎自然。它可以说是顺势而发。
第一部分内容：违纪行为的构成要件。
本讲座的中心目的就是要让公务员明确自己的行为禁区。那么第一个问题紧紧围绕这一个讲座的目的。公务员的何种行为就构成了《行政机关公务员处分条例》当中的违纪行为呢?这是每个公务员关心的问题。在这一部分我给大家说两层意思。
第一，违纪行为的主体与主观要件。
所谓违纪行为的主体，指的是违纪行为的实施者，或者叫违纪行为的行为人。根据《行政机关公务员处分条例》，违纪行为的主体，既包括自然人，又包括组织。所谓的自然人，就是指行政机关的公务员。所谓的组织，违纪行为的主体，是指的行政机关及其所属机关、或者派出机构。违纪行为的主体，既包括自然人，又包括组织。在这个地方，我想给大家强调的是，处分的载体只能是针对自然人，处分种类直接针对的是自然人。违纪行为的主体是两类：既包括自然人，又包括组织。但是，处分的种类，处分的最终载体是直接针对自然人。也就是说，当组织作为违纪行为的主体的话，那么处分的最终载体是负有责任的领导人员和直接责任人员。这个问题特别重要。
现在公务员队伍当中，特别是行政机关公务员队伍当中有一种说法，只要不把钱装在腰包里就不算违纪违法;只要不把钱装在腰包里就没有什么后顾之忧;只要不把钱装在腰包里，我挪用公共资金其中的一部分，为本单位、本部门谋求集体利益，谋求共同利益。简单地说，花公家的钱为本部门谋私立。不但没有成本，而且还有巨大的收益。这是现在方方面面都在关心为什么部门利益依然在膨胀的主要根源之一。大家对把钱装在腰包里，还是持高度警惕的。把钱不装在腰包里，为本部门谋利益不以为耻、反以为荣。这在某些机关、某些公务员群体已经蔚然成风。那么《行政机关公务员处分条例》针对这个问题，规定地特别清楚。当违纪行为的实施者是组织的时候，那么处分的直接载体是负有责任的领导人员和直接责任人员。
这里面有一个案例，大家看一下。大家看这幅图，是著名的云峰阁。云峰阁是山西省粮食局在国家级风景名胜区??山西省永济县五老峰修建的，对外称是培训中心。大家可能说修一个培训中心，本身就是宾馆。很多机关的通行做法。那么在本案例当中，山西省粮食局不仅仅在风景名胜区修云峰阁宾馆、修培训中心，还在云峰阁宾馆附近修建了粮食殿。大搞封建迷信活动，在殿中为个人歌功颂德，树碑立传;并将各省、区、市粮食部门负责人的题词刻在石碑或牌位上，与神像一并供奉。山西省粮食局的局长高志信振振有词地说，是粮食殿也罢，还是云峰阁宾馆也罢，这是山西省粮食局的共同决定，跟我没有关系。那么根据《行政机关公务员处分条例》，山西省粮食局当然是违纪行为的主体;但是，直接承担责任的就应该是山西省粮食局的一把手。不久前，山西的省委、省政府决定免去高志信山西省粮食局党组书记、局长职务，并将高志信的其他案件予以立案调查。
主观要件。所谓违纪行为的主观要件，是指违纪行为人对其所进行的违纪行为及造成的后果所持的故意或过失的心理状态。这种故意分两种故意：第一种故意是抱希望心理的，是直接故意。比如说，典型的权钱交易。它就是以公共权利谋取个人的金钱。那么这就是直接故意。第二种故意是间接故意。抱放任心理的，是间接故意。大家都知道，原国家药监局局长郑筱萸。郑筱萸批药，他的老婆在相关的医疗企业收顾问费。应该说郑筱萸没有直接派他老婆去收顾问费，还没发展到那个程度，他不是一种直接故意;但是郑筱萸的老婆在相关医药企业收顾问费，郑筱萸不可能不知道。如果说不知道，也是假装不知道。那么这种故意就是抱放任心理的，是间接故意。对其所进行的违纪行为及造成的后果所持的故意或过失的心理状态，刚才所说的是故意，包括直接故意和间接故意。还有过失。一是疏忽大意的过失;二是过于自信的过失。比如说，违反保密纪律。违反保密纪律从案例来看，相当一部分是疏忽大意，是过于自信。